EXPEDIENTE: SUP-OP-15/2008.

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD: 110/2008 Y SU ACUMULADA 111/2008.

PROMOVENTES: PARTIDO DEL TRABAJO Y DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA.

OPINIÓN DE LA SALA SUPERIOR DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN, EN RESPUESTA A LA CONSULTA FORMULADA POR EL MINISTRO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO EN EL ARTÍCULO 68, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.

El Partido del Trabajo y el partido de la Revolución Democrática promovieron sendas acciones de inconstitucionalidad, en la que impugnan el decreto 169 de la Sexagésima Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, de fecha dos de septiembre del dos mil ocho.

En atención a la solicitud que en términos del artículo 68, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos formula el Ministro Instructor, mediante acuerdo de seis de octubre de dos mil ocho, dictado en el expediente de la acción de inconstitucionalidad de mérito, esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación emite la opinión respectiva.

Por lo que se refiere a la demanda del Partido del Trabajo, en los dos conceptos de invalidez que hace valer, se queja de la inconstitucionalidad del artículo 178, fracción I, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el cual se establece expresamente que:

Artículo 178. El registro de candidatos a Diputados y a miembros de Ayuntamientos, se sujetará a las reglas siguientes:

I. Las candidaturas de diputados por el principio de mayoría relativa serán registradas por fórmulas, integradas cada una por un propietario y un suplente, las cuales no podrán estar integradas por parientes por consanguinidad o afinidad en primer grado.

El precepto de mérito, en concepto del Partido del Trabajo es inconstitucional, por ser una norma discriminatoria, que atenta contra la garantía de igualdad establecida en el artículo primero de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por contravenir el derecho a ser votado, establecido en el artículo 35 de la propia Carta Magna.

En concepto del accionante la norma es irracional y discriminatoria, al no permitir, el libre ejercicio de la libertad política, en su vertiente del derecho a ser votado.

Al respecto, en opinión de esta Sala el precepto impugnado es inconstitucional, sobre la base de las siguientes consideraciones.

De una interpretación gramatical, sistemática y funcional de los artículos 1° y 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que los derechos político-electorales, concretamente el de ser votado, deben regularse, protegerse y ejercerse, en un plano de igualdad entre los individuos, sin más  restricciones ni limitantes que el respeto a terceros y a las instituciones democráticas, en los términos que establecen tanto las leyes nacionales como los Tratados Internacionales.

Sin embargo, esas restricciones no tienen que ser tales que afecten principios como la igualdad, la equidad, el respeto en la contienda, o bien, que sean irracionales, discriminatorios, desproporcionados o inequitativos; por el contrario, la interpretación que sobre los derechos fundamentales establecen tanto la doctrina como los principios derivados de la constitución, debe ser progresiva y amplia y nunca restrictiva o limitativa, de tal manera que se pierda la esencia del derecho protegido o, incluso, que lo haga nugatorio.

Por tanto, el derecho a ser votado, como derecho fundamental dentro de una sociedad democrática, en los términos del artículo 41, Constitucional, debe ser regulado por la ley, de tal manera que no se afecte su esencia o lo reduzca a la nada jurídica

En efecto, si bien es cierto que el derecho a ser votado no es un derecho absoluto, también es cierto que las limitaciones o restricciones no deben ser irracionales, discriminatorios, desproporcionados o inequitativos; sino que, por el contrario, debe procurarse, siempre, que se regule en un contexto legal de igualdad.

Robustece lo antes dicho, la normativa que, en Materia de Tratados Internacionales ha suscrito nuestro país, como se verá a continuación:

Convención Americana sobre Derechos Humanos

Artículo 23. Derechos Políticos

1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades:

a. de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b. de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y

c. de tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

2. La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal.

Artículo 29. Normas de Interpretación

Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpretada en el sentido de:

a. permitir a alguno de los Estados partes, grupo o persona, suprimir el goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la Convención o limitarlos en mayor medida que la prevista en ella;

b. limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados;

c. excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se derivan de la forma democrática representativa de gobierno, y

d. excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.

Artículo 30. Alcance de las Restricciones

Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidas en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas.

Declaración Universal de los Derechos humanos

Artículo 21

1. Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos.

2. Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país.

3. La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

Artículo 25

Observación general sobre su aplicación

Todos los ciudadanos gozarán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2, y sin restricciones indebidas, de los siguientes derechos y oportunidades:

a) Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos;

b) Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores;

c) Tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país.

Los artículos de la constitución que se han citado, así como los preceptos de los tratados internacionales que se han traído a colación garantizan el derecho a ser votado como un derecho fundamental, cuyo ejercicio implica no sólo el reconocimiento del poder de decisión del ciudadano para tomar parte en los asuntos políticos del país, sino que entraña también una facultad ciudadana cuya realización está inmersa en un plano de igualdad y de respeto hacia terceros, de tal manera que todos los ciudadanos gocen de las mismas oportunidades para acceder a los cargos de elección popular.

En consecuencia, limitar los derechos fundamentales, entre ellos el de ser votado para un cargo de elección popular, implica la afectación del libre ejercicio de ese derecho.

Ello es así porque tanto en la constitución como en los tratados internacionales se establece el principio de igualdad para el ejercicio de los derechos político electorales, sin que se pueda limitar, por cuestiones de raza, sexo o, como en el caso, por parentesco.

En efecto, si la norma tildada de inconstitucional establece una limitante para integrar la fórmula de candidatos de mayoría relativa, por cuestiones de parentesco es evidente, en concepto de esta Sala Superior, que dicha norma esta viciada de inconstitucionalidad, porque limita el ejercicio de un derecho fundamental, como es el de ser votado, al imponer un requisito que no es igualitario o equitativo, como lo es el parentesco.

Tampoco es racional y, en cambio, sí es discriminatorio el hecho de que para poder acceder a las diputaciones locales de Guanajuato, se le imponga tanto al partido político postulante como al candidato respectivo, la limitante de que no se puede constituir la fórmula entre personas que tengan parentesco consanguíneo o afín en primer grado, a pesar de que se trate de personas destacadas tanto en la sociedad como al interior del partido, brillante y con una gran cultura democrática.

Tal circunstancia, en concepto de este órgano jurisdiccional afecta directamente los preceptos constitucionales citados, por ser una norma discriminatoria que rompe, a todas luces, el principio de igualdad en el ejercicio del derecho de ser votado.

Por las anteriores razones, en opinión de esta Sala Superior, el precepto en comento es inconstitucional, pues afecta en forma directa un derecho político electoral, que es el de ser votado, reconocido constitucionalmente, así como en los tratados internacionales que se han citado, los cuales han sido suscritos y ratificados por México, al vulnerar el principio de igualdad para el acceso y ejercicio de ese derecho.

En cuanto a la demanda del Partido de la Revolución Democrática, en el único concepto de invalidez, el promovente tilda de inconstitucional el artículo 337 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el cual se establece expresamente que:

Artículo 337. Los magistrados propietarios que integren el Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato serán electos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso del Estado, dos a propuesta en ternas del titular del poder ejecutivo y tres a propuesta por ternas del Supremo Tribunal de Justicia del Estado.

Según el promovente, la participación del ejecutivo estatal en el proceso de integración del Tribunal Electoral local, al proponer a dos de sus integrantes para que el Congreso local los designe, afecta los principios de autonomía e independencia del propio órgano jurisdiccional.

Lo anterior, en razón de que el sistema electoral mexicano establece que las autoridades estatales que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, deben gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, por lo que el precepto impugnado conculca, a decir del promovente, los artículos 1, 14, 16, 41, fracción VI, 116, fracción IV, inciso c) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Sobre el particular, la mayoría de esta Sala Superior opina lo siguiente:

En primer lugar, es oportuno recordar lo que dispone el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:

Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

...

IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

...

c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.

De este precepto se desprende el imperativo para que las Constituciones y leyes de los Estados, en materia electoral, garanticen que las autoridades jurisdiccionales encargadas de resolver las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.

Al respecto, esta Sala Superior ha sostenido, sobre la base que en materia administrativa se acepta, que la autonomía es la potestad de los órganos del Estado —dentro del marco de sus atribuciones constitucionales y legales— para dotarse a sí mismos de normas propias, regir su vida interior y gestionar intereses atinentes a los fines para los que fueron creados, sin la intervención o interferencia de otros órganos del Estado que incidan en sus decisiones ni en los actos que realicen.

Por otra parte, este órgano jurisdiccional también ha establecido que la independencia en el ejercicio de las funciones de los órganos del Estado supone un aspecto negativo, consistente en la ausencia de dependencia de otros poderes, ya que la imparcialidad remite a la idea de actuar de manera neutra, sin favorecer deliberadamente a alguna de las partes involucradas en una relación jurídica y tomar las decisiones atinentes con el sometimiento exclusivo a la norma aplicable.

En el contexto planteado, es posible sostener que la autonomía con la que se dota a organismos, como son los encargados de la función estatal electoral, permite que su actuación se cumpla de manera independiente, desde el punto de vista de la administración de recursos, regulación interna y definición de programas de trabajo, por ejemplo, frente a otros poderes y entidades. Así, ante la ausencia de presiones externas de orden jerárquico o autoritario, se genera mayor posibilidad de que las decisiones y los actos que realicen los organismos autónomos, en el cumplimiento de su función, estarán imbuidas de imparcialidad, con el solo compromiso de aplicar la ley, sin intención de beneficiar o perjudicar deliberadamente a algún sujeto específico.

En el caso, el artículo 31 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato, objeto de la opinión, establece lo siguiente:

ARTÍCULO 31. La soberanía…

…

Para dar definitividad y garantizar la legalidad de las distintas etapas de los Procesos Electorales, la Ley establecerá un sistema de medios de impugnación, de los que conocerán, según la competencia, el Instituto Electoral del Estado de Guanajuato y el Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato. También establecerá los casos y los procedimientos conforme a los cuales el Instituto Electoral del Estado de Guanajuato y el Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato, en las etapas del proceso electoral que corresponda, realizarán el recuento total o parcial de votación, de la elección de Gobernador, de Diputados al Congreso o de los Ayuntamientos.

El Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato es el órgano autónomo y máxima autoridad jurisdiccional electoral, se integrará con cinco magistrados, que conformarán Salas Unitarias que podrán ser regionales, mismos que serán designados por las dos terceras partes de los miembros presentes del Congreso, dos a propuesta del Ejecutivo y tres a propuesta del Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado; su funcionamiento y organización estarán previstos en la Ley. Los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial garantizarán su debida integración.

La designación de Magistrados propuestos por el Pleno del Supremo Tribunal de Justicia, deberá recaer entre sus miembros quienes actuarán durante el proceso electoral, y en los supuestos que disponga la Ley.

El Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato tendrá competencia para resolver en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y la Ley, las impugnaciones que se presenten en materia electoral, en materia de participación ciudadana y las diferencias laborales que se presenten entre las autoridades electorales y sus servidores.

Para el ejercicio de su competencia, el Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato contará con Magistrados y Jueces Instructores.

Los Magistrados del Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato, deberán satisfacer los mismos requisitos que esta Constitución señala para ser Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado.

El Pleno del Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato, será competente para resolver en segunda instancia los recursos que se interpongan contra la declaratoria de validez de las elecciones de Gobernador, de Diputados o de Ayuntamiento y contra la expedición de la constancia de mayoría y de asignación que, en cada caso, emitan las Autoridades Electorales competentes.

En materia electoral los recursos o medios de impugnación no producirán, en ningún caso, efectos suspensivos del acto o resolución impugnados. La legislación penal y la electoral, respectivamente, tipificarán los delitos y determinarán las faltas en materia electoral, así como las sanciones que les correspondan.

La Ley garantizará que los consejeros ciudadanos que integrarán el organismo autónomo a que se refiere este artículo, y los Magistrados del Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato, no tengan antecedentes de militancia partidaria.

En el artículo objeto de análisis se advierte que el Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato es un órgano dotado de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, ya que se instituye como la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral con plena jurisdicción, siendo sus resoluciones definitivas e inatacables en el ámbito local.

En este orden de ideas, se puede afirmar que la autonomía de la que goza el Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato, derivada de su naturaleza de órgano autónomo, implica la facultad de decidir y actuar sin más limitaciones que las previstas en las leyes relativas y sin estar subordinado a otros órganos o poderes públicos; por tanto, tal independencia y autonomía operan tanto de forma externa (aspecto jurisdiccional) como internamente (actos administrativos que le permitan funcionar y cumplir con las atribuciones que la ley le confiere).

Asimismo, también se debe tomar en cuenta que sus Magistrados, además de satisfacer los mismos requisitos para ser Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia del Estado, no deben tener antecedentes de militancia partidaria, lo que hace evidente la intención del legislador local para evitar que se vulnere la autonomía e independencia del propio órgano jurisdiccional. Aunado a lo anterior, es oportuno precisar que de actualizarse este supuesto y de existir alguna responsabilidad de algún miembro del Tribunal Electoral local, dicho funcionario quedaría sujeto al sistema de responsabilidades de los Servidores Públicos y Patrimonial del Estado y de los Municipios, previsto en el Título Noveno de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato.

En este mismo orden de ideas, en atención a su función jurisdiccional, resulta  aplicable el criterio sustentado en la tesis de jurisprudencia que se puede consultar en la página 1530 del Semanario Judicial de la Federación, cuyo rubro es PODERES JUDICIALES LOCALES. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES CON QUE DEBEN CONTAR PARA GARANTIZAR SU INDEPENDENCIA Y AUTONOMÍA, en el cual la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación dejó asentado que para garantizar la independencia judicial en la administración de justicia local, la Constitución general prevé diversos principios a favor de los Poderes Judiciales Locales, consistentes en:

a) El establecimiento de la carrera judicial, debiéndose fijar las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los funcionarios judiciales;

b) La previsión de los requisitos necesarios para ocupar el cargo de Magistrado así como las características que éstos deben tener, tales como eficiencia, probidad y honorabilidad;

c) El derecho a recibir una remuneración adecuada e irrenunciable que no se podrá disminuir durante su encargo, y

d) La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, lo que implica la fijación de su duración y la posibilidad de que sean ratificados al término del periodo para el que fueron designados, a fin de que alcancen la inamovilidad. 

Además, en dicha tesis de jurisprudencia también quedó asentado que en caso de que en algún Estado de la República no estén contemplados, ello no significa que se carezca de estos principios a su favor, toda vez que al estar previstos en la Constitución Federal son de observancia obligatoria.

En consecuencia, la mayoría de esta Sala Superior llega a la conclusión de que como el artículo impugnado no vulnera los principios enumerados por ese máximo Tribunal, no se puede concluir que la participación del titular del Ejecutivo Estatal, en el procedimiento de integración del Tribunal Electoral de la entidad, viole su autonomía e independencia.

Además, el Código de Instituciones y Procedimientos Electorales para el Estado de Guanajuato establece lo siguiente:

Articulo 351. Corresponde al pleno del tribunal estatal electoral:

I.- Designar a su personal administrativo;

II.- Nombrar a los jueces instructores a que se refiere este código;

III.- Nombrar a los actuarios adscritos a las salas y al pleno;

IV.- Formular el anteproyecto de su presupuesto de egresos;

…

XV.- Las demás que sean necesarias para su correcto funcionamiento.

Articulo 352. Son facultades del presidente del tribunal estatal electoral:

…

IV.- Proponer al pleno el nombramiento del secretario, del oficial mayor, de los jueces instructores y del personal administrativo, conforme a lo que disponga el presupuesto respectivo;

V.- Presentar al ejecutivo del estado el presupuesto de egresos del tribunal;

XI.- Vigilar que el tribunal estatal electoral cuente con los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para su buen funcionamiento;

XII.- Vigilar que se adopten y cumplan las medidas necesarias para coordinar las funciones del tribunal estatal electoral;

XIII.- Aplicar las medidas de apremio a que se refiere este código;

XIV.- Informar mensualmente al pleno el estado del presupuesto; y

XV.- Las demás que le confiere este código.

En ese mismo orden de ideas y con la finalidad de que el órgano en cuestión pueda funcionar y cumplir con sus atribuciones, también cuenta con autonomía presupuestaria ya que le corresponde elaborar, aprobar, administrar y ejercer anualmente su presupuesto de egresos, sujetándose siempre a la normatividad de la materia.

Ahora bien, la mayoría de esta Sala Superior considera que la participación del titular del Ejecutivo local en el procedimiento de integración del Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato, no transgrede los principios de independencia, autonomía e imparcialidad, toda vez que se limita a la simple propuesta para designar a dos de los integrantes de dicho órgano jurisdiccional, la cual es sometida a la decisión del Congreso local, órgano en el cual se encuentran representadas todas las fuerzas políticas de la entidad. Además, es claro que en el procedimiento de integración del tribunal local mencionado participan los tres poderes del Estado de Guanajuato, es decir, el titular del Ejecutivo estatal, el Supremo Tribunal de Justicia del Estado y el Congreso local, como se prevé en el propio artículo 31 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Guanajuato. Lo anterior, lejos de dar base para sostener, a priori, que se vulneran los principios de autonomía e independencia con que debe actuar el Tribunal Electoral del Estado de Guanajuato, permite advertir una sana participación en el procedimiento de integración cuestionado

A mayor abundamiento, es oportuno precisar que en ningún precepto de la Constitución federal se establece algún procedimiento o formalidades para la integración de dichos órganos jurisdiccionales, sino que su independencia y autonomía se deben reflejar en su funcionamiento y autoorganización, de conformidad con las normas previstas para tal efecto y no necesariamente en el procedimiento establecido para su integración, el cual se debe regular en la propia legislación estatal.

En virtud de lo anterior, es que la mayoría de esta Sala Superior considera que el precepto en análisis no adolece de la inconstitucionalidad alegada. 

En virtud de lo expuesto, se concluye:

PRIMERO. Es inconstitucional el precepto 178, fracción I, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guanajuato, consistente en la prohibición de postular fórmulas de candidatos a diputados cuando exista parentesco por consanguinidad o por afinidad en primer grado, en opinión de esta Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDO. La mayoría de esta Sala Superior estima que el artículo 337 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Guanajuato, no adolece de la inconstitucionalidad alegada, en cuanto a la intervención del Titular de Poder Ejecutivo local, en la propuesta de candidatos a magistrados del Tribunal Electoral de la citada entidad federativa.

Firman la presente opinión los magistrados integrantes de esta Sala Superior, en ausencia de los magistrados Manuel González Oropeza y Salvador Olimpo Nava Gomar.

México, Distrito Federal, a quince de octubre de dos mil ocho.